Volg @lexvanalmelo
Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker” is al decennia lang de leus van de Belastingdienst. Ook weer in het nieuwste televisiespotje. Strengheid en overleg kenmerken de Belastingdienst. De grootste rijksdienst van Nederland overlegt met bedrijven over de aangifte. Volgens historicus Rik Peters is het uniek in de geschiedenis van de natiestaat is het uniek dat een overheidsorgaan voorstelt om de burger te beschouwen als partner en daarmee een vertrouwensrelatie aan te gaan.
Bij horizontaal toezicht doet de Belastinginspecteur met de belastingbetaler wat hij van oudsher binnen de organisatie doet: overleggen. Historisch gezien is horizontaal toezicht een unieke vondst, die niet alleen is voortgekomen uit de overlegcultuur, maar ook uit de bereidheid te experimenteren, zegt historicus Rik Peters, die samen met zijn studenten “een leergeschiedenis” van de Belastinginspecteur schreef.
Tot 1984 ziet de Belastingdienst de belastingbetaler als belastingplichtige. De belastinginspecteur moet erop toezien dat burgers voldoen aan hun plichten. In deze klassieke rol als gezagsdrager ontleent de inspecteur zijn autoriteit aan zijn bevoegdheid om te controleren en zo nodig te straffen. Dit systeem werkt lang goed omdat de inspecteurs op grond van hun juridische kennis in staat zijn het beleid uit te voeren zonder al te veel spanningen. Maar als het aantal belastingplichtigen toeneemt en de wetgeving steeds complexer wordt, lukt dat niet meer. De Belastingdienst moet zich aanpassen en de inspecteur ook. In 1982 verlaat de Belastingdienst definitief de 100%-filosofie: niet alle aangiften worden meer volledig gecontroleerd. Twee jaar later wordt de rang van inspecteur afgeschaft. De inspecteur is niet langer een persoon, maar een instituut, een rechtspersoon. Als de Belastingdienst de belastingplichtige in 1987 als klant gaat benaderen, wordt de inspecteur een dienstverlener, die tegelijkertijd de wet moet handhaven. “Inspecteurs zelf beschrijven deze positie soms als ‘spagaat’,” schrijft Rik Peters met een collega in zijn leergeschiedenis van de Belastingdienst.
FRAUDE
Drie jaar geleden is al een boek over de geschiedenis van de Belastingdienst uitgekomen. Wat voegt uw onderzoek daaraan toe?
“Wij bouwen voort op dat onderzoek. In opdracht van de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het ministerie van Financiën hebben zestien studenten op de belastingkantoren in Utrecht, Amsterdam en Groningen archiefonderzoek gedaan en zijn in interviews op zoek gegaan naar de onderliggende waarden van de Belastingdienst. Je zou die waarden de genen van de organisatie kunnen noemen. Maar als historicus ben ik niet zo tuk op biologische termen omdat die deterministisch zijn. De geschiedenis laat zien dat mensen relatief autonoom reageren op hun omgeving. Ik spreek daarom liever van de identiteit van een organisatie.”
En wat is de identiteit van de Belastingdienst?
“De Belastingdienst is kampioen overleggen en de leiding durft ruimte te geven om experimenten uit te voeren.”
Zijn er niet twee stromingen binnen de Belastingdienst: de rekkelijken, die geen moeite hebben met overleggen, en de preciezen, die van oudsher in de controlestand staan?
“Wij hebben geen preciezen en rekkelijken gevonden. Je ziet wel dat de inspecteur van oudsher is opgeleid vanuit de controlerende functie in een tijd dat de 100% filosofie nog niet zo lang geleden was afgeschaft. Het idee dat zij de wet moeten handhaven zien zij nog altijd als een belangrijk deel van hun functie. In die tijd is ook de horizontalisering ingezet onder directeur-generaal Cor Boersma.”
Bij de Grote Herstructurering van 1987 van 1992?
“Ja, die reorganisatie was ingegeven door het rapport-Bijsterveld dat in 1979 was verschenen. Daarin stond dat het niet goed ging met de belastingheffing, omdat er veel meer fraude was dan werd aangenomen. Het was toen ook een crisistijd waarin bezuinigd moest worden. Bovendien was het aantal belastingplichtigen in de loop der jaren enorm gegroeid en de complexiteit van de wetgeving toegenomen. Dus men besefte dat het werken op de oude leest niet langer was vol te houden.”
SHOCK AND AWE
Hoe kwam het schoeisel op de nieuwe leest er uit te zien?
“De Belastingdienst moest klantgericht denken. Er kwamen aparte afdelingen voor particulieren, voor ondernemingen en grote ondernemingen.”
In diezelfde tijd haalde Jan Timmer in Operatie Centurion flink de bezem door Philips. Hoe pakte de directeur-generaal van de Belastingdienst de omslag aan?
“Centurion was meer shock and awe: Jan Timmer legde bij de managers een briefje op tafel met de boodschap dat het bedrijf failliet zou gaan als het niet veranderde. Bij de Belastingdienst werd geëxperimenteerd in loodseenheden. Dat is Nederlands voor pilots, want directeur-generaal Cor Boersma was fel tegen het gebruik van Engelse woorden. Tot dan toe was het allemaal heel geleidelijk gegaan, maar eind jaren tachtig besefte Cor Boersma: nu moeten we om. Toen hebben alle dertigduizend medewerkers een exemplaar gekregen van het reorganisatieplan. Er werden conferenties belegd en vele medewerkers discussieerden mee. Vanuit Den Haag gingen ze alle kantoren af en werd een bredere organisatiediscussie opgezet. Het ging heel anders dan je zou verwachten op grond van het beeld van een strenge Belastingdienst. De Belastingdienst is grondig te werk gegaan en het ambitieniveau van de dienst lag heel hoog. Toen is ook die slogan bedacht: leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker.”
Maar voor de inspecteur werd het niet makkelijker …
“Nee. De organisatie was zo naar buiten gericht, dat dit ten koste ging van de interne communicatie. Bij de volgende reorganisatie, tussen 1997 en 2003, werd wederzijds overleg het managementprincipe. Het zogenoemde ‘ tafeltjesoverleg’ werd toen al betiteld als horizontaal. De Belastingdienst ging hiermee in tegen de trend dat overheidsorganisaties bedrijfsmatig moesten gaan werken.”
Werd de belastingbetaler nu veel wijzer van die klantgerichtheid?
“De burger bleef de inspecteur zien als gezagsdrager. De metafoor van klant gaat natuurlijk ook maar ten dele op, want de burger koopt nu eenmaal geen belasting. Het concept werkte voor zover het ging om de noodzaak voor de inspecteur om zich op de omgeving te richten. Maar het betekende niet dat de klant veel in te brengen heeft.”
UNIEK
En toen kwam het horizontaal toezicht, waarin de klant een partner wordt.
“De metafoor van partner betekent wel dat je met de belastingbetaler aan tafel zit en dat de partner terug mag praten over de invulling van het tax control framework. Het hoor en wederhoor is nu naar buiten verplaatst. Dat is een vondst. Wat ik als historicus heel fraai vind is dat een lid van het managementteam zei dat één van de grote voordelen van horizontaal toezicht is dat ze daardoor meer in het heden kunnen leven.”
Maar een nadeel is dat er ongewenste verschillen kunnen ontstaan in de belastingheffing. De flexibiliteit gaat ten koste van de rechtszekerheid.
“De Belastingdienst spreekt in dit verband over de spanning tussen het gelijkheidsbeginsel en het Freies Ermessen. Die spanning is er altijd, per definitie. De wet is nu eenmaal in algemene termen gesteld en die moet worden toegepast op individuele gevallen. Maar die spanning is heel creatief gebleken, want daardoor is het horizontaal toezicht ontdekt. En hier beluistert u enig enthousiasme bij mij: in de geschiedenis van de natiestaat is het uniek dat een overheidsorgaan voorstelt om de burger te beschouwen als partner en daarmee een vertrouwensrelatie aan te gaan. Alle natiestaten hadden het idee: de staat bepaalt hoe hij met de burgers omgaat. Het is voor het eerst in de geschiedenis dat op het niveau van een staatsorgaan het besef doordringt dat je met de burger kunt praten.”
GEEN EI
Je hoort in deze tijd nogal eens dat er behoefte zou zijn aan leiderschap.
“Die roep om leiderschap is niet terecht. De burger wordt steeds mondiger en steeds ontwikkelder. Dus heb je andere vormen van communicatie nodig om contact te maken. De politiek worstelt nu al jaren met het probleem van de kloof met de burger, maar de Belastingdienst laat zien hoe je die kunt overbruggen.”
Horizontaal toezicht is toch ook ingegeven door praktische overwegingen?
“Ja, het is een slimme manier om de complexiteit de baas te kunnen. Dat geeft de dienst ook ruiterlijk toe. En verder is het horizontaal toezicht ingegeven door compliance theorieën. Alleen maar repressie werkt averechts, afstemmen met de burger is veel effectiever.”
Het is dus een schitterende uitvinding?
“Het is niet echt een uitvinding. Het is organisch ontstaan in een evolutionair proces. Er is niemand die gezegd heeft: en nu gaan we het doen. Of: dit is het ei van Columbus. Het was er, en op een gegeven moment komt er ook een naam voor. Bij de Belastingdienst komt veel voort uit experimenten.”
Is het niet moedig om zo te durven experimenteren?
“Ja. Leiders houden vaak niet zo van experimenten omdat zij die niet kunnen controleren.”
FELLINI
Directeur-generaal Cor Boersma zei destijds: “Een goede dirigent staat tijdens moeilijke passages niet met zijn rug naar zijn orkest, maar helpt zijn muzikanten door blikken en gebaren en door respons van de spelers.” U bent ook cellist, kunt u de Belastingdienst vergelijken met een orkest?
“Ik heb vier jaar lang in de zomermaanden in een Italiaans operaorkest gespeeld. Een Italiaans orkest begint altijd te laat en organiseert zichzelf. Fellini heeft in 1998 een film gemaakt over een orkestrepetitie: Prova d’orchestra. Daarin komt het orkest in opstand tegen de bazige dirigent. De Belastingdienst had wel een sterke dirigent, maar dat is niet hetzelfde als een sterke leider. Een dirigent moet wel leiden, maar ook luisteren naar het orkest. Cor Boersma verstond die kunst. Hij wist hoe de musici speelden. Een goede dirigent dirigeert met kleine gebaren. Dat deed hij ook en dat was heel effectief.”
Is de dirigent bepalend voor het succes van een uitvoering?
“Nee, Boersma stond voor een heel goed getraind orkest van concertgebouwniveau. En in ieder orkest moet gerepeteerd worden. Zoals de Belastingdienst eerst moest experimenteren met nieuwe organisatievormen.”
De belastinginspecteur is geen dirigent, maar wat dan wel?
“Hij is eigenlijk de aanvoerder. Die maakt ook door gebaren duidelijk hoe de groep moet volgen.”
(Dit interview maakte ik voor Het Register)