Belastingdienst maakt het gemakkelijker, voor zichzelf

Leuker kunnen we het niet maken, gemakkelijker wel. Met deze nog altijd beroemde slogan doelde de Belastingdienst op de belastingplichtige. Maar efficiency betekent niet dat het alleen voor de Belastingdienst gemakkelijker wordt, zegt raadsheer Hans van Leijenhorst in dit interview met Het Register over rechtsbescherming van de belastingplichtige.

De belastingplichtige wordt de dupe van de machtsverschuiving binnen de trias politica, zei Bernard Bavinck, raadsheer bij de Hoge Raad, dit voorjaar in het Fiscaal Café. Bent u het daarmee eens?

‘Dat de wetgever en de uitvoerende macht meer macht naar zich toetrekken, wordt al gezegd sinds de invoering van de machtenscheiding. Als ik mij concrete situaties probeer voor te stellen waar ik mijzelf in de tang voelde genomen dan valt het wel mee. Natuurlijk bepaalt de wetgever het kader. Het is ook ondemocratisch als een rechter die zijn eigen wetten schrijft. De rechter moet wel op zijn qui vive zijn, maar ik geloof niet dat de verhouding wezenlijk uit balans is.’

In het Fiscaal Café zei u onder meer dat de rechtsbescherming van de belastingplichtige ten onrechte wordt beperkt door het gesloten stelsel van rechtsmiddelen…

‘Dat gesloten stelsel is achterhaald. En ik vind het ook jammer dat maar een beperkte kring belanghebbenden bezwaar en beroep kunnen aantekenen. In andere delen van het bestuursrecht is er een open stelsel en zijn er geen beperkingen. De discussie om het gesloten stelsel en andere beperkingen ook in het fiscaal recht af te schaffen borrelt steeds weer op. Maar het ministerie van Financiën weet de aanpassing iedere keer politiek kundig te pareren. Het gevolg is dat er gaten in de rechtsbescherming zitten. Als je er nu achter komt dat je zes jaar geleden te veel belasting betaald, kun je wel om vermindering vragen maar die krijg je waarschijnlijk niet. Door het gesloten stelsel kun je tegen die afwijzing niet in beroep bij de rechter. In de rest van het bestuursrecht kan dat wel.’

Is het belastingrecht achterlijk?

‘Het is het slachtoffer van de wet van de remmende voorsprong. We vieren dit jaar het honderdjarig bestaan van de belastingrechtspraak. Die bracht rechtsbescherming, maar wel naar de normen van die tijd.  In andere delen van het bestuursrecht kwam de onafhankelijke rechtspraak later op gang. Toch loopt ook daar de invulling van de rechtsbescherming achter op de ontwikkelingen. De volgende generatie communiceert anders, sneller en digitaler. Niet serieel waarbij elke stap in het proces pas gezet wordt als de vorige klaar is, maar interactief , waarbij de berichten in rap tempo heen en weer vliegen.

Moeten belastingambtenaren en rechters dus anders gaan werken?

‘Ja. Digitaliseren is veel en veel meer dan het vervangen van de brief door een email, die je kunt printen en vervolgens op de vertrouwde manier kunt behandelen. Je merkt het nu al als bezwaren of beroepen per email worden ingediend: vijf minuten na de eerste mail komt er een mailtje waarin gegevens worden gecorrigeerd en de volgende ochtend stuurt de belastingplichtige een derde mail. Je zit zo aan tien, elf mails. Het is vragen om moeilijkheden als je daarop reageert zoals je dat bij brieven gewend bent.’

Gevangen

Moet iemand dan nog om rechtsbescherming vragen?

‘Dat sowieso. Belanghebbenden moeten laten weten dat zij het niet eens zijn met wat de overheid doet, bijvoorbeeld belasting heffen. Daaraan verandert de automatisering in beginsel niets. Maar daarna gaat het straks wel anders. De burger start het proces in een, twee of meer stappen, het bestuursorgaan reageert op elk van die stappen, het onderlinge berichtenverkeer houdt aan tot het moment waarop het bestuursorgaan zegt: nu zijn we uitgereageerd. Als het probleem dan nog niet opgelost, kan de zaak naar de rechter.’

En is die dan nog wel een mens ?

‘Ik mag het hopen. Dat neemt niet weg dat veel beslissingen al min of meer gestandaardiseerd zijn. Identieke kwesties behoren overal op dezelfde wijze te worden beslist. Daarom richten rechters zich naar de Hoge Raad en houden zij goed in de gaten wat hun  collega’s doen. In zoverre lijkt de rechtspraak op een goed geprogrammeerde machine.’

Moeten rechters en belastingambtenaren niet ook inhoudelijk anders communiceren?

‘We moeten de communicatie tussen de burger en de rechtspraak vooral de eerste fase informeler maken. Met mensen die op een eigentijdse manier met veel en snelle interacties het echte probleem boven water weten te krijgen. En als het even kan weten op te lossen. Dan pas is de zaak –als die er nog is – rijp voor de rechter.’

Er zijn toch al bestuursorganen die mensen opbellen als hij bezwaar maken?

‘Ja, het is heel effectief als je belt met de vraag: vertelt u eens… Daarmee kun je, heb ik mij laten vertellen, acht van de tien bezwaren afvangen. Dat is een eerste stap, maar zelfs die kost medewerkers die op de oude, beproefde manier werken vaak moeite. Toch ontkomt de Belastingdienst daar niet aan. De communicatie met de belastingplichtige moet een samenspel worden, met een grote inbreng van beide partijen. Idealiter klop je pas bij de Rechtspraak aan  als je er samen niet uitkomt en een juridisch oordeel nodig hebt. En dan liefst met een door partijen samen geformuleerde vraagstelling ‘

Hoe moet de belastingadviseur daarop inspelen?

‘Ook de adviseur zit nu gevangen in het formele kader. Hij begint een procedure met een bezwaarschrift pro forma en dan gebeurt er een hele tijd niks. Daarna ontwikkelt hij in een aantal min of meer vaststaande stappen een volledige gedachtegang, een betoog van begin tot eind. Hij zal sneller en anders moeten gaan werken.’

Gemakkelijker

Kalft de rechtsbescherming ondertussen niet af, bijvoorbeeld doordat de wetgever de voorwaarden voor navordering steeds verder afzwakt?

‘Ja. Voor de Belastingdienst is het efficiënter als er altijd kan worden nagevorderd, zonder dat aan specifieke voorwaarden hoeft te worden voldaan.  En de Belastingdienst heeft een goede ingang bij de wetgever,  omdat hij de kip is die gouden eieren legt. Alleen gaat het wel ten koste van de rechtsbescherming. Voor mij heeft het een veel hogere prioriteit om de rechtsbescherming te verbeteren in de fase van de aanslagregeling dan bij bezwaar en beroep. De rechtsbescherming in de aanslagregeling is voor miljoenen belastingplichtigen van belang, die in bezwaar en beroep maar voor een betrekkelijk kleine groep. In  het primaire proces, in de eerste contacten, ontstaan de meeste conflicten.’

Kan de Belastingdienst dat wel verbeteren nu er 5000 man uit moeten?

‘Toen ik begon bij de Belastingdienst werkten er meen ik 20 duizend mensen, inclusief de douane. Door een aantal bezuinigingsrondes en een automatiseringsslag verdwenen er veel banen. Toch werken er nu tegen de 30 duizend mensen. Dat doet de vraag rijzen hoe effectief het is om opnieuw te gaan snoeien. De grens ligt voor mij waar efficiënter werken betekent dat de rechtsbescherming wordt verminderd. Zoals bij de navordering is gebeurd.’

In het Fiscaal Café pleitte u niet alleen voor meer rechtsbescherming, maar ook voor minder regels. Welke kunnen er verdwijnen?

‘De eerste stap is: geen nieuwe regels invoeren. Voor het idee van de prejudiciële vraag en de rechtsvraagbeschikking is wel iets te zeggen. Maar die instrumenten zijn vooral interessant in een beperkt aantal gevallen waarin sprake is van een duidelijke, nog onbeantwoorde rechtsvraag. Voer voor juristen dus.  De meeste belastingplichtigen zitten daar niet op te wachten.’

Kun je met bestaande instrumenten hetzelfde resultaat bereiken?

‘In het Fiscaal Café heb ik de voorlopige voorziening genoemd als een instrument om in een hoog tempo onbeantwoorde rechtsvragen naar het niveau van de Hoge Raad te tillen. De beslissing op een verzoek om een voorlopige voorziening gaat wel veel sneller dan de beslissing op een beroep. Vooral omdat de rechter de termijnen voor de acties van partijen veel korter kan stellen, zodat je geen geneuzel en getreuzel, geen gerek en getrek meer hebt. Als in de beroepsfase om een  voorlopige voorziening is gevraagd, kan de rechter de zaak “kortsluiten” door meteen ook het beroep af te doen.’

Hoe veel tijd scheelt dat?

‘Op die manier kan de rechter binnen enkele weken of hooguit een paar maanden beslissen. Als bij het Hof in hoger beroep dezelfde aanpak volgt, kan de kwestie binnen nog eens twee maanden bij de Hoge Raad zijn. Het kan nog sneller als het Hof wordt overgeslagen met een zogenoemde sprongcassatie, een spoedprocedure die de zaak binnen hooguit vier maanden bij de Hoge Raad brengt, als hij goed is geregisseerd. Ik vermoed dat veel belastingplichtigen en belastingadviseurs een goed gevoel bij deze aanpak hebben. Sneller en goedkoper, wat wil je nog meer. Veel rechters vinden een voorlopige-voorzieningprocedure met kortsluiting een interessante opgaaf. Ik schat in dat de Belastingdienst de enige is, die bedenkingen zal hebben. Hoewel er ook inspecteurs zullen zijn die een snelle beslissing in een lastig dossier met open armen zullen verwelkomen.’

Hoe komt het dat Belastingadviseurs er zo weinig gebruik van maken?

‘Onbekend maakt onbemind. Aanvankelijk had je voor zo’n procedure  medewerking van de fiscus nodig. Intussen is dat niet meer zo.’

Heeft u dan nog wel iets te doen bij het Hof?

‘Misschien niet, maar wij hebben het hier niet over mijn werkgelegenheid. Overigens krijg je, als zo’n snelle procedure aanslaat, wellicht meer mensen die in beroep en daarna in hoger beroep gaan. En dan hoef ik toch geen duimen te draaien.’

Niet moraliseren

Iets heel anders. Onlangs schreef u in een column in Vakstudienieuws dat je misbruik van recht moet onderscheiden van fraude. Wat wilt u daarmee zeggen?

‘In mijn optiek spreek je van fraude als er strafbare handelingen zijn  verricht. Als fraude niet strafrechtelijk wordt vervolgd, kan de fiscus terugvallen op het bestuursrechtelijke traject. Misbruik van recht is niet strafbaar. De misbruiker blijft binnen de grenzen van de wet, maar misbruikt haar. Een bekend voorbeeld zijn overheden die de teruggaaf van btw proberen zeker te stellen door er een lichaam tussen te schakelen dat recht heeft op teruggaaf. In de lijn van het Halifax- en het Kofoed-arrest van het Hof van Justitie van de EU moet de reactie op misbruik van recht zijn de misbruiker het beoogde voordeel te onthouden. Misbruik van recht is geen reden voor straffen en/of moraliseren. Wel om het beoogde voordeel niet toe te kennen of terug te vorderen. Dit is heel koel en zakelijk, zonder waardeoordelen of gemoraliseer.’

Je kunt het dus altijd proberen, baat het niet dan schaadt het niet?

‘Voor de belastingplichtige lijkt misbruik van recht een spel zonder nieten. Maar heel veel bedrijven willen niet als misbruiker van recht te boek staan. Zij willen een goede verhouding met de fiscus en  zo snel mogelijk duidelijkheid over hun fiscale verplichtingen.’

Wat kan de belastingadviseur doen om de ‘doorligtijden’ – zoals u dat noemt – te verkorten?

De meest simpele manier is: gewoon meedoen met de nieuwe zaakbehandeling van de rechter. Dat betekent dat hij een gemotiveerd beroepschrift indient en niet eerst, tegen het einde van de beroepstermijn, een “pro forma”- beroepschrift met een verzoek om uitstel voor motivering. Het betekent ook dat hij geen repliek vraagt of indient, zeker niet als hij daarin niet met wezenlijk andere argumenten komt. Tenslotte moet hij meewerken aan een voortvarende planning van de zitting  Je kunt altijd nog uiterlijk tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen, maar maak gepast gebruik van die mogelijkheid. Dus geen dikke nota’s met vele bijlagen. Beide partijen kunnen nog een ei leggen op de zitting. Op deze manier heb je binnen een half jaar uitspraak. Als de adviseur in hoger beroep gaat en het Hof even voortvarend te werk gaat, kan er binnen een jaar na de indiening van het beroep bij de rechtbank een uitspraak van het Hof zijn. Als de Hoge Raad dan ook een beetje meedoet, kan de gemiddelde belastingzaak binnen twee jaar de hele rechtspraakketen hebben doorlopen.’

Wie kan daar tegen zijn?

 ‘Een goede adviseur treuzelt niet, omdat hij baat heeft bij een snelle procedure. Dat vindt zijn klant zeker.’