Morrende rechters

Bezuinigingen, reorganisaties, benoemingen van bestuurders, verlies van de vertrouwde werkplek en veranderingen door digitalisering hebben ertoe geleid dat een deel van de rechters op de werkvloer het management en de Raad voor de rechtspraak niet meer vertrouwt. Rechters zoeken de publiciteit met manifesten of gaan de straat op om te protesteren tegen de sluiting van gerechtsbouwen. Is die vertrouwensbreuk te herstellen?

‘Als het water hun naar de lippen stijgt, pompen ze harder. Ook als het water dan blijft stijgen, trekken rechters niet naar het Malieveld,’ schreef Geert Corstens, de toenmalige president van de Hoge Raad, in februari 2013 in een brandbrief. Dus als zeven raadsheren van het Gerechtshof Leeuwarden naar buiten komen met een manifest dan moet je dat signaal van de werkvloer serieus nemen, wilde Corstens maar zeggen.

In dat zogenoemde Leeuwarder Manifest, dat door 700 van de 2500 rechters werd ondertekend, klaagden magistraten erover dat zij door de productiedruk, bezuinigingen en reorganisaties te weinig aandacht konden besteden aan zaken.

Ook hadden zij kritiek op de manier waarop de gerechtsbesturen en presidenten werden benoemd na de herziening van de gerechtelijke kaart.

Corstens maakte zich vooral zorgen over de kwaliteit en schrok ervan dat rechters en raadsheren soms de neiging hebben minder getuigen op te roepen. Je kon wachten op ongelukken. Het door Corstens gewenste debat over hoeveel je kunt verwachten van rechters en raadsheren is er nooit gekomen.

Leeuwarder activist Klaas Mollema zei twee jaar later in zijn afscheidsinterview in Mr.

dat het manifest niet heeft geleid tot echte aandacht voor wat er onder rechters leeft. In de ogen van Mollema was er een kloof ontstaan tussen rechters en gerechtsbesturen. De besturen zetten rechters onder druk om minder tussenvonnissen te wijzen en de Raad voor de rechtspraak negeerde de auteurs en ondersteuners van het manifest alsof zij dissidenten waren. Van negeren is volgens voorzitter Frits Bakker van de Raad voor de rechtspraak geen sprake. Zo zijn na het manifest de benoemingsprocedures voor gerechtsbesturen veranderd. Lokale commissies kunnen nu de helft van de kandidaten voordragen die op gesprek gaan bij de landelijke benoemingscommissie. Maar kennelijk is dat niet voldoende.

Tegenlicht

Drie jaar na het Manifest hielden negen rechters van de Rechtbank Midden-Nederland de rechterlijke organisatie tegen het licht in een opiniestuk in het Nederlands Juristenblad onder de titel Tegenlicht. De tegenlichters herhalen de zorg dat de kwaliteit van het rechterlijke werk lijdt onder schaalvergroting, standaardisatie en de focus op bedrijfsvoering. De Raad voor de rechtspraak heeft hierover volgens de negen rechters niet goed overlegd met de werkvloer. De negen hebben hun opinie voorgelegd aan alle vierentwintighonderdvijftig rechters. Van de achthonderdtweeënvijftig rechters die reageerden, viel negentig procent de auteurs bij, zegt Richard Berendsen, senior rechter bij de Rechtbank Midden-Nederland en één van de Tegenlicht-auteurs. Eén op de drie rechters is het dus met hem eens.

In zekere zin is de Rechtspraak niet veel anders dan een hogeronderwijsinstelling of een andere organisatie van professionals. Ook daar moet vaak bezuinigd worden en efficiënter worden gewerkt, zijn reorganisaties niet ongewoon en maken professionals soms meer uren dan ze betaald krijgen, omdat de studenten of cliënten er niet onder mogen lijden. En ook daar denken de professionals het inhoudelijk beter te weten dan het management, dat zij wantrouwen, en is het ongebruikelijk om je zaak te bepleiten in de publiciteit.

‘Natúúrlijk is de rechtspraak “gewoon” ook een organisatie van professionals,’ zegt voorzitter Rosa Jansen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de beroepsvereniging van magistraten. Maar omdat de rechtstatelijke positie van de rechtspraak bij wet is geregeld, kun je het hoger onderwijs of de medische wereld volgens haar niet helemaal vergelijken met rechtspraak. ‘Elke inbreuk, ook een financiële, kan grote gevolgen hebben voor het werk van een rechter. Daarom kan een rechter alleen worden aangesproken op de bedrijfsvoeringsaspecten. Voor de inhoud van zijn werk geldt het hoger beroep.’

Van oudsher hebben de rechters daardoor veel vrijheid om zelf te bepalen hoe zij hun werk doen, zolang de uitkomst maar goed is. Daarom is het met name voor ervaren rechters niet eenvoudig om meer in het gareel te moeten lopen.  Dat werd najaar 2015 voor iedereen duidelijk.

Flexplekken

In september vorig jaar gingen rechters in Alkmaar, Assen en Almelo  de straat op tegen de dreigende sluiting van de zittingslocatie aldaar. In Maastricht legden rechters zelfs even het werk neer om sluiting van hun gerechtsgebouw te voorkomen, met steun van de burgemeester. In Lelystad voegde de Commissaris der Koning zich zelfs bij de spontane acties van rechtbankmedewerkers en advocatuur.

De Raad voor de rechtspraak wilde namelijk bezuinigen door nevenvestigingen te sluiten en rechters een flexplek in de hoofdvestiging te geven. De acties tegen de sluitingen waren ingegeven door de vermeende gevolgen voor rechtszoekenden. Maar rechters zijn  ook bang voor veranderingen, geeft Richard Berendsen toe.  ‘Het bevordert de arbeidsvreugde bepaald niet als je de rechter plaatst op flexplekken op de hoofdlocatie met een grote toename van het aantal reisbewegingen tot gevolg.’

Marijke Braaksma, kantonrechter in Tilburg vindt dat voor zichzelf geen punt, maar voor sommige rechtszoekenden wel: ‘Ik werk drie dagen op de rechtbank, waarvan twee zittingsdagen. Mijn werkkamer staat dus twee hele dagen leeg. Ik kan tussen de zittingen door best even met mijn laptop ergens anders zitten en vind een deelplek ook prima. Er zijn plannen om de kantoorfunctie in Tilburg over twee jaar naar Breda over te brengen. Dat zou betekenen dat rechtbankmedewerkers die nu naar hun werk lopen of fietsen meer reistijd hebben. Ik denk dat het goed is als wij hier zittingen blijven doen. Voor veel rechtzoekenden, die bij wijze van spreken niet eens een buskaartje kunnen kopen, is dat een goede service. Maar er gaan stemmen op om voor die mensen een kleinere locatie te huren met een zittingszaal erin.’

 

Standaardisering

De verhuisplannen zijn niet het enige dat rechters verontrust. In zijn meerjarenplanning heeft de Raad voor de rechtspraak alvast veertig procent bezuinigingen op de ondersteuning ingeboekt en een voorschot genomen op de efficiencywinst, die moet voortvloeien uit de digitalisering van werkprocessen en de invoering van professionele standaarden. Met die veranderingen voert het management de productiedruk verder op, vinden rechters.

In 2014 schreef de Visitatiecommissie gerechten al dat ‘de productiedruk, de modernisering en de reorganisatie van de gerechten in 2013 een zware wissel op de organisatie hebben getrokken’. Rechters gaven aan dat zij in straf-, bewind- en familiezaken eigenlijk te weinig tijd hebben om een zaak te behandelen. Ook voor reflectie, studie cursussen, intervisie, jurisprudentiebesprekingen, intervisie en feed back schiet de tijd volgens de commissie te kort.

Rosa Jansen: ‘De rek is er wel uit, ja. Rechters houden al enige jaren de kwaliteit op peil door structureel te blijven doorstomen, maar er zit een grens aan wat mensen kunnen volhouden. En die grens wordt overschreden als bovenop de werkdruk ook nog eens bezuinigingen, veranderingen en extra en meer complexe taken komen.’

Rechters hebben het gevoel dat de trein doordendert, wat zij ook zeggen. En daar zit iets in, want gerechtelijke procedures moeten worden gestandaardiseerd om digitalisering mogelijk te maken en om efficiënter te kunnen werken. Dat betekent dat rechters en raadsheren zich steeds meer moeten voegen en hun werk meer en meer moeten afstemmen op dat van anderen en op de organisatie.

‘De maatschappij dwingt ons om niet langer op papier te werken,’ zegt Frits Bakker.

‘Stilstand is achteruitgang,’ zegt Rosa Jansen. ‘Als rechtspraak hebben we al een achterstand op de samenleving als het om digitalisering gaat. Modernisering en vernieuwing moeten dus wel degelijk door blijven gaan. Maar het probleem is de opeenstapeling van complexe veranderingen en veranderprogramma’s. Er moet teveel gebeuren in een te korte tijd. Dan ontstaat er een te groot risico op fouten.’

Digitalisering

Dat is precies wat Margreet Ahsmann vreest bij de digitalisering. Ahsmann is senior rechter A in de Rechtbank Den Haag en bijzonder hoogleraar Civiele rechtspleging in Leiden: ‘Innoveren en tegelijkertijd bezuinigen gaat niet goed. Daarvoor wordt altijd gewaarschuwd.’ Ahsmann wijst op een artikel dat IT-advocaat Anja Dekhuijzen (Whitebridge) en twee hoogleraren van de Antwerp Management School schreven in de Automatisering Gids. Onder de kop ‘KEI-project: alle seinen op rood’ waarschuwden zij de Eerste Kamer voor de KEI-wetgeving. De senaat ging niettemin akkoord met het wetsvoorstel.

Volgens Ahsmann maakt de Raad zo veel haast dat hij onvoldoende wetenschappelijke tegenspraak organiseert, de baten van de versnelling te hoog inschat en de kosten te laag. Frits Bakker: ‘De kritiek op automatiseringsplannen is bekend en daarop wordt in alle opzichten geanticipeerd.’ Hij is het niet met Ahsmann eens dat de Raad anticipeert op besparingen die uiterst dubieus zijn. ‘De versnelling is bedoeld voor de burger en niet als bezuiniging.’ Maar Ahsmann stelt vast dat op het ondersteunend personeel wel degelijk al een bezuiniging van veertig procent is ingeboekt. Zij vreest dat daardoor meer werk op het bordje van de rechter komt, die nu vaak al gestresst zijn werk doet. ‘Natuurlijk is het niet meer van deze tijd om stukken te faxen omdat e-mail onveilig is. Je moet alleen veel langer over digitalisering doen en zorgen voor goede randvoorwaarden en voldoende geld. The devil is in the detail.’

Ook Marijke Braaksma is er niet helemaal gerust op. ‘Ik ben een groot voorstander van digitaler en efficiënter werken. Maar ik ik ben wel bang voor de kinderziekten van de automatisering. Rechters zouden dààr meer over moeten overleggen en minder over flexplekken en reistijden.’

Keerpunt

De discussie over de flexplekken en reistijden kan misschien even verstommen als er inderdaad geld komt om nevenvestigingen open te houden. Maar als de Raad voor de rechtspraak bezuinigingen niet kan afwenden, zullen gerechtsbesturen toch impopulaire maatregelen moeten doorvoeren.

Frits Bakker: ‘De Tweede Kamer heeft een motie aangenomen om de Rechtspraak extra geld te geven, zodat we niet hoeven te bezuinigen op huisvesting. Dat geld moet er dan in de Voorjaarsnota bijkomen. Wij kijken ondertussen wat nog mogelijk is om de leegstand terug te dringen, maar er staan bij ons nu geen bezuinigingen op de huisvesting op de agenda. Voor de langere termijn heeft de regering nog steeds grote bezuinigingen genoteerd. Wij zijn nu bezig met de driejaarlijkse prijsonderhandelingen met het ministerie. Daarbij worden de vergoedingen voor 2017, 2018 en 2019 vastgelegd. Nee, ik kan niet zeggen hoe die onderhandelingen verlopen.’

Rosa Jansen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak voorziet dat de Rechtspraak nog veel moet bezuinigen. Maar zij vindt het in ieder geval een politiek ‘keerpunt’ dat de Tweede Kamer nu tegen de minister en het kabinet heeft gezegd dat méér bezuinigingen niet verantwoord zijn en er meer geïnvesteerd moet worden in de rechtspraak.

Op den duur is sluiting van rechtbank-filialen echter onvermijdelijk vanwege de hoge kosten en grote inefficiency, denkt Rinus Otte. Hij is hoogleraar Rechtspleging en rechterlijke organisatie in Groningen, oud-raadsheer en sinds 1 maart lid van het College van Procureurs-Generaal. Als er filialen dicht gaan, kunnen rechters en medewerkers niet langer vasthouden aan hun eigen werkmethoden en opvattingen. ‘Dan zullen zij de organisatorische en culturele verschillen moeten overbruggen.’

De NVvR is niet per definitie tegen sluiting, maar die moet de Raad voor de rechtspraak niet doordrukken. Rosa Jansen: ‘Wij hebben steeds gepleit voor een locatiebeleid, gebaseerd op een heldere visie op rechtspraak. Die bestaat niet. Zichtbaarheid, aanwezigheid, bereikbaarheid en toegankelijkheid van de rechtspraak in de samenleving zijn geen keuze, maar een belangrijke voorwaarde. Laten we daarom bij de evaluatie van de Herziening Gerechtelijke Kaart uitzoeken welke randvoorwaarden noodzakelijk zijn om de rechtspraak toegankelijk te houden voor burgers. Aan de hand van die randvoorwaarden kan worden gekeken of rechtspraak centraler of juist meer decentraal georganiseerd moet worden.’

Stap voor stap

De ongerustheid over de voortdenderende digitaliseringsexpress kan Dory Reiling deels wegnemen. De Mr.-blogger is bij de Rechtspraak verantwoordelijk voor de digitalisering van de civielrechtelijke procedures: ‘Het gaat in stapjes. Als de Eerste Kamer akkoord is met het KEI-wetsvoorstel kan de wet in werking treden. Dan kun je op vrijwillige basis digitaal procederen. Na een half jaar wordt digitaal procederen verplicht bij één of twee pilot gerechten. Na vijf maanden “pilotten” wordt het pas uitgerold over alle eerstelijnsgerechten. Eén van de oorzaken waarom het bij grote overheidsprojecten misgaat is dat de complexiteit altijd wordt onderschat. Het zijn juist de uitzonderingen die killing zijn. Je moet er bijvoorbeeld voor zorgen dat niet-standaard zaken naar het maatwerk-kanaal kunnen gaan. Dat is niet zo moeilijk om te maken. Wij hebben alle risico’s onder controle; uit verschillende externe onderzoeken blijkt dat wij het goed doen.’

Hoewel de automatisering tweehonderd miljoen in plaats van de aanvankelijk geraamde honderdveertig miljoen gaat kosten, lopen de kosten volgens Reiling niet gierend uit de klauw: ‘Je moet dit systeem neerzetten en mensen opleiden om ermee te werken. Die kosten zaten niet in de raming van 2013.’ Of de doorlooptijden dankzij de digitalisering inderdaad met veertig procent afnemen moet echter nog blijken. ‘Als je meteen alle nieuwe zaken op de nieuwe manier doet en de oude zaken op de oude manier dan sterft het oude spoor vanzelf uit. Maar je kunt mensen niet dwingen,’ zegt Dory Reiling.

Stinkende best

Veel rechters hebben het gevoel dat zij op hun tenen lopen, kunnen de veranderingen niet overzien en hebben niet de indruk dat de Raad goed voor hen opkomt. ‘De rechters voelen zich niet vertegenwoordigd door de Raad voor de rechtspraak,’ schreef de Amsterdamse kantonrechter Kim van der Kraats medio februari in haar ‘zoektocht naar herstel van de verbinding’, die het NJB afdrukte. De Raad voor de rechtspraak moet zich volgens Van der Kraats, die ook lector is bij het studiecentrum voor de Rechtspraak SSR, wel op het beheer richten, maar dan door de professionals te faciliteren en de belangen van de Rechtspraak behartigen bij de bezuinigende minister. Inhoudelijke standaardisering vindt zij uit den boze. Zelfsturende teams zouden de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit in handen moeten krijgen en rechters zouden elkaar moeten aanspreken op kwaliteit.

Frits Bakker is zich bewust van ‘de onvrede over de herziening van de gerechtelijke kaart en de effectieve afstand tot de bestuurders’. Hij vindt ook dat rechters zich terecht druk maken over de hoge werkdruk en de kwaliteit die daaronder lijdt. ‘We moeten proberen iets van de werkdruk weg te halen. Ik ga ook mijn stinkende best doen om de kloof met de werkvloer te overbruggen. In het meerjarenplan staat al dat de professionals weer de regie over hun eigen werk zullen krijgen.’

Dat komt er volgens  Bakker op neer dat rechters ruimte krijgen voor zelfsturing, zo lang zij zich maar houden aan de – inhoudelijke – professionele standaarden voor bijvoorbeeld strafzaken, die rechters zelf formuleren in landelijke overleggen.

Verder gaat Bakker met de vertegenwoordigende organen en groepen medewerkers praten over hoe de inspraak en medezeggenschap binnen de Rechtspraak verbeterd kan worden. De leden van de Raad zullen volgens Bakker vaker het land in gaan om met medewerkers thema’s te bespreken die leven binnen gerechten.

Aparte begroting

Als het aan Frits Bakker ligt, onderhandelt de Raad voor de rechtspraak in de toekomst voortaan met de minister over een eigen begroting. ‘De huidige gang van zaken rond de begroting is niet constructief en moet doorbroken worden.’ Als aparte staatsmacht moet de Rechtspraak ook een aparte begroting hebben en worden gefinancierd op objectieve gronden. Dan zijn de onderhandelingsresultaten niet langer afhankelijk van de budgettaire ruimte bij het ministerie. Bakker: ‘Het kan niet zo zijn dat er op de rechtspraak bezuinigd wordt omdat de politie nieuwe auto’s nodig heeft.’

Of de Raad rechters en raadsheren zo het gevoel kan geven dat hij voor hun belangen opkomt, moet nog blijken. Wellicht zal de werkvloer de Raad en het gerechtsbestuur altijd een beetje blijven wantrouwen. Rinus Otte, die zijn ervaringen als rechtbankmanager onder meer beschreef in De nieuwe kleren van de rechter: ‘Hoogontwikkelde professionals en de leiding gaan vaker moeizaam met elkaar om. Die spanning hoort ook een beetje bij.’

 

Dit artikel verscheen in Mr. van mei 2016