Volg @lexvanalmelo
De Belastingdienst houdt tegenwoordig horizontaal toezicht. Niet dat ze bij u in bed kruipen. Maar het scheelt niet veel. Bij gebrek aan personeel is de ouderwetse controle ver op de achtergrond geraakt. Maar werkt dat horizontale toezicht wel? Leo Stevens, zo’n beetje dé belastingexpert van Nederland, zegt in een interview dat ik voor Het Register maakte: ‘Het is horizontaal noch toezicht’.
Soepel waar het kan, streng waar het moet. Zo hebben voorzitter Leo Stevens en de leden van de Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst het evaluatierapport genoemd dat zij in juni uitbrachten. Bij de zeer grote ondernemingen blijkt de horizontale aanpak aardig te werken. Maar in het mkb verloopt het proces te ‘intuïtief’ en te weinig rationeel. Belastingadviseurs moeten hun cliënten niet zomaar allemaal aanmelden, maar in de ogen kijken, zegt Stevens. Zowel om de cliënt te overtuigen van de voordelen als om voor de cliënt te kunnen instaan.
In een vergaderzaal aan het statige Lange Voorhout, op een steenworp afstand van het Ministerie van Financiën, heeft Leo Stevens weinig aansporing nodig om zich tot de lezers van Het Register te wenden. Nee, hij hoeft de vragen niet vooraf te zien, hij antwoordt liever spontaan. En voordat wij de openingsvraag hebben kunnen stellen, barst hij vol enthousiasme los over de werkwijze van de commissie. Dat hij heeft gesproken met De Nederlandsche Bank en andere toezichthouders, met de FIOD, met belastingadviesorganisaties, met vertegenwoordigers uit het grote en kleine bedrijfsleven, met dga’s die ertoe doen, met mensen van de Belastingdienst – ‘ook die het er niet mee eens zijn’, en met de Inspecteursvereniging van de AbvaKabo. Dat de enquête onder 3500 medewerkers van de Belastingdienst een respons had van 60%. Dat alle gesprekspartners voor het gesprek een position paper moesten indienen en het gespreksverslag moesten accorderen, zodat de commissie met een helder en realistisch verhaal naar buiten kon komen. En dat de commissie vooraf de garantie heeft gekregen dat al het materiaal openbaar mocht worden gemaakt.
VERRASSINGEN
Hebben de bevindingen u verrast?
‘Ja. Bij de uitvoering van het horizontaal toezicht in het mkb is de Belastingdienst minder professioneel aan de slag geweest dan ik had gedacht. De intuïtie gaf de juiste richting om afstand te nemen van de traditioneel wantrouwige benadering. Maar na verloop van tijd heeft intuïtie te weinig draagvlak en heb je rationele instrumenten nodig. Het is de kunst om te groeien van vertrouwen naar gerechtvaardigd vertrouwen. Dat is bij zeer grote ondernemingen begrijpelijkerwijze goed verlopen, omdat die in een omgeving werken met veel externe toezichthouders en veel regulering. Bij middelgrote ondernemingen verliep het al minder goed. Maar dan komen de 600.000 ondernemingen in het mkb. Die worden geadviseerd door uiteenlopende adviseurs, van professionele accountants en fiscalisten tot en met de goedwillende amateur om de hoek. Hoe breng je een schifting aan als zij moeten instaan voor de klant? De Belastingdienst heeft er geen overtuigend systeem voor. Dat is de grootste kwetsbaarheid en de belangrijkste uitdaging.’
En dat de Belastingdienst de kosten en baten van horizontaaltoezichtconvenant niet inzichtelijk kan maken?
‘Ook dat heeft me verrast, ja. De Belastingdienst blijkt niet te weten hoeveel tijd het kost om een tax control framework op te zetten. En welke stappen de klant moet zetten om tot een convenant te komen. De Belastingdienst heeft ook geen business case om te laten zien welke voordelen de ondernemer erbij heeft. Dat is onze belangrijkste kritiek. Tegenover de hogere rekening van de adviseur, vanwege het extra werk, moeten duidelijk voordelen staan. Daar moet de Belastingdienst transparant over zijn. De efficiencyvoordelen van horizontaal toezicht mogen niet alleen ten goede komen aan de Belastingdienst.’
VOORDELEN
Welke voordelen ziet u dan voor de mkb-ondernemer?
‘De Belastingdienst is communicatiever en servicegerichter. Een belangrijk inzicht is dat ondernemers horizontaal toezicht en vertrouwen prima vinden, omdat zij geen gelazer willen met de Belastingdienst. Zeker niet achteraf. Terwijl zij aan de andere kant bang zijn dat een te softe benadering ertoe leidt dat de rotte appels in de branche spekkoper zijn omdat het verticaal toezicht tekortschiet. Zij willen dat het efficiencyvoordeel van horizontaal toezicht wordt aangewend om het verticaal toezicht op malafide ondernemingen in de branche te versterken. De Belastingdienst moet steekproefsgewijs controles uitoefenen om te zien of het systeem van horizontaal toezicht deugt. Dat de Belastingdienst dit heeft nagelaten, vond ik ook opmerkelijk. Het ging kennelijk meer om kwantiteit dan kwaliteit.’
Maar welk concreet voordeel heeft horizontaal toezicht nu voor de mkb-ondernemer of de vermogende particulier? Minder controles is geen argument, want controles zijn er nu ook niet.
‘Bij horizontaal toezicht zijn er ook steekproeven. En als je niet meedoet aan horizontaal toezicht zul je moeten merken dat je in een strakker regime zit. Niet grimmig, maar professioneel. Laat maar zien dat je je zaakjes op orde hebt. En vertel als adviseur aan de klant dat de zekerheid die hij krijgt veel waard is, de communicatie met de Belastingdienst verbetert en dat hij een beter inzicht krijgt in zijn eigen bedrijfsvoering.’
Belastingadviseurs vinden controle niet gepast als je een vertrouwensrelatie wilt opbouwen.
‘Met die reflex ben ik het niet eens. Het is geen liefdesrelatie waarbij je elkaar eeuwige trouw belooft. Het is een horizontale relatie met een publiekrechtelijk overheidsorgaan dat publieke sancties kan opleggen. Het pikante van horizontaal toezicht is dat de burger zich ook niet gelijk voelt aan de overheid. Het toezicht is niet echt horizontaal. En het is trouwens ook niet echt toezicht, maar uitvoering van wet- en regelgeving. We vonden het echter niet nodig moeilijk te doen over een ingeburgerd begrip.’
BEZWAAR
Was de commissie niet eenzijdig samengesteld? Wetenschap en overheid waren wel vertegenwoordigd, maar het bedrijfsleven en de adviespraktijk niet.
‘De adviespraktijk had toch de voorzitter? Het bedrijfsleven was vertegenwoordigd door Theo Keijzer, die hoofd was van de fiscale afdeling van Shell. En het mkb is qua belangstelling behoorlijk aan zijn trekken gekomen. Bovendien ging het niet om belangenbehartiging, maar om een systeembeoordeling.’
Op een RB-congres was u drie jaar geleden kritisch over horizontaal toezicht en zei u dat de ‘fiscale intermediair’ een soort assurantietussenpersoon dreigt te worden zonder toegevoegde waarde, die verzeild raakt tussen hamer en aambeeld. Nu betoont u zich een voorstander. Hoe dat zo?
‘Ik was toen kritisch over horizontaal toezicht in de waarschuwende zin. De belastingadviseur moet borging bieden voor het vereiste vertrouwen, maar moet ook toegevoegde waarde blijven leveren als vertrouwenspersoon en financiële huisarts zijn voor de ondernemer. Hoe doe je dat in de driehoeksverhouding met de Belastingdienst en de klant? Dat vind ik nog steeds een precaire opgave.’
Dus u bent eigenlijk niet van mening veranderd?
‘Niet echt. Maar wat zou er tegen zijn om van mening te veranderen? Op grond van de feiten en waarnemingen heb ik de overtuiging gekregen dat de Belastingdienst op een integere manier een omslag heeft gemaakt. Die omslag is ook nodig. Met horizontaal toezicht kun je de efficiency vergroten zonder kwaliteitsverlies.’
IN DE OGEN KIJKEN
Moet de adviseur de klant schriftelijk overhalen om voor horizontaal toezicht te kiezen of in één of meer gesprekken?
‘Je moet de klant in de ogen kijken. Daaraan moet je het begin van vertrouwen ontlenen.’
Dus met de Belastingdienst afspreken dat je alle klanten onder horizontaal toezicht brengt, vindt u niet wenselijk?
‘De adviseur moet selectief zijn en niet al zijn klanten hoeven aan te dragen. De belastingplichtige moet zelf beslissen en zich niet verplicht voelen om mee te doen.’
Hoeveel en welke mkb ondernemingen zullen kiezen voor horizontaal toezicht?
‘De Belastingdienst mikt op een derde van de sector. Dat zijn niet per se de brave klanten, maar in het algemeen zal het de bovenkant van de markt zijn.’
Volgens de Commissie kan een klant die niet mag meedoen aan horizontaal toezicht die weigering niet voorleggen aan de rechter. De politiek kan dit wellicht mogelijk maken. Telt de mening van de fiscale dienstverleners ook mee?
‘Volgens de wettelijke regels die nu gelden, kan dit niet. Als de politiek ervoor is, zou dit kunnen worden ingevoerd wanneer daarmee duidelijke belangen zijn gemoeid.’
En als de belastingadviseurs dat willen?
‘Ik vind belangrijker dat de maatschappij het moet willen omdat zij ermee gediend is.’
De belastingpraktijk maakt zich zorgen over het gebrek aan rechtszekerheid, maar de commissie vindt die zorg ‘onvoldoende gefundeerd en daarmee onterecht’. Vindt de commissie die zorg maar gezeur?
‘Nee, natuurlijk niet. Het is een reactie op allerlei uitingen in de pers en vakpers waarin het in strijd wordt geacht met het gelijkheidsbeginsel als de Belastingdienst iemand deelname weigert. Wanneer de Inspecteur een beslissing neemt over de aanslag is die vatbaar voor bezwaar en beroep. Maar als de Belastingdienst besluit de controle op een bepaalde manier in te richten heeft hij wettelijk alle ruimte om een afweging te maken. Als je deze discretionaire bevoegdheid wilt beperken, zul je het gesloten stelsel van bezwaar en beroep moeten veranderen. Dat is wat wij hebben willen zeggen.’
BOETE
Wie kan het best instaan voor de mkb-cliënt: de accountant of de fiscalist? Een accountant is tenslotte meer gericht op het geven van zekerheid.
‘De Commissie maakt geen onderscheid. We spreken niet voor niets van de “financiële dienstverlener”. Een verstandig belastingadviseur is ook voldoende vertrouwenwekkend. En de creativiteit van de belastingadviseur mag niet ten koste gaan van horizontaal toezicht. Zo lang de feiten maar niet ter discussie staan.’
Zal de adviseur die het vertrouwen beschaamt een vierde tranche de boete krijgen of zal de Belastingdienst het convenant opzeggen?
‘In een convenant-relatie zal een vierdetrancheboete niet snel aan de orde komen. Maar op zichzelf verandert horizontaal toezicht niets aan de toezichtnormen. Misschien dat een rechter eerder opzet aanneemt bij horizontaal toezicht en zegt: u heeft eigenlijk de zaak geflest en ondanks het gestelde vertrouwen valselijk meegedaan. Maar dat is des rechters.’
De scheidslijnen wel/niet horizontaal lopen dwars door de Belastingdienst en de kantoren heen. Zou het niet beter zijn om de afdelingen te splitsen in een verticaal en een horizontaal deel?
‘Nee, dat is niet handig. Heeft u kinderen?’
Ja.
‘Het zou toch vervelend zijn als pa alleen over de bestraffing gaat en moe alleen over de complimenten. Ik spreek daarom wel van vertizontaal toezicht: soms horizontaal en soms verticaal. Als je de afdelingen bij de Belastingdienst splitst, krijg je ook weer allerlei communicatieproblemen.’
Wat vindt u ervan als een medewerker van de Belastingdienst tegen de adviseur van een niet-HT-klant zegt: ‘Dat hadden wij van een HT-kantoor niet verwacht’?
‘Dat is niet behoorlijk, ook niet als het in de repressieve sfeer gebeurt. Dat moet je gewoon met de leiding van de Belastingdienst bespreken en eventueel een andere cliëntbehandelaar krijgen. Tenzij de adviseur de zaak geflest heeft natuurlijk.’
WEERSTAND
De Commissie ziet weerstand tegen horizontaal toezicht bij ‘een substantiële groep medewerkers’ van de Belastingdienst. Hoe groot is de weerstand?
‘Dat is onbekend. De leiding van de Belastingdienst heeft horizontaal toezicht te gretig verkocht naar de buitenwacht. Dat heeft geleid tot scheve ogen bij de medewerkers van de Belastingdienst die denken dat zij na een leven vol verticaal toezicht alleen nog maar horizontaal mogen opereren.’
Kunnen deze mensen de cultuuromslag wel maken of is het beter hen af te schrijven voor horizontaal toezicht?
‘Je moet de tijd nemen om mensen te overtuigen en niemand afschrijven voor horizontaal toezicht. Ik geloof altijd in de bereidheid van mensen om te leren. En je moet mensen in hun waarde laten. Dat is het tegenovergestelde van afschrijven, realiseer ik me nu ik het zeg.’
Wat is volgens u de grootste bedreiging voor het welslagen van horizontaal toezicht?
‘Cynisme. Er moet een oerbehoefte zijn om elkaar te willen vertrouwen. Cynisme is altijd voor alles bedreigend. Positiviteit hebben we hard nodig. Kijk maar naar de huidige crisis.’
Kan horizontaal toezicht aan zijn eigen succes ten onder gaan, bijvoorbeeld doordat 40 of 50% van de bedrijven ervoor kiest?
‘Nee, dat geloof ik niet. Vertrouwen is productief. Dat speelt overal. Vroeger deden de aannemer en de bouwheer bijvoorbeeld zaken op grond van vertrouwen. Tegenwoordig zijn de contracten gejuridiseerd en dat kost meer energie en geld.’
En als ondernemingen steeds minder vooroverleg plegen met de Belastingdienst en de adviseurs daarin, onder druk van de concurrentie, mee instemmen?
‘Dat is denkbaar, maar het ligt niet voor de hand. Het bedrijf heeft zelf belang bij vooroverleg, omdat het werk bespaart. Je kunt het dan gemakkelijker eens worden over verschillen van inzicht omdat niemand nog in de loopgraven zit. Als het conflict eenmaal is geformaliseerd, wordt het een stuk ingewikkelder.’
EXTERN TOEZICHT
Hoe staat het horizontaal toezicht er over een paar jaar voor?
‘Over een jaar of tien bestaat horizontaal toezicht ook buiten onze landsgrenzen. Het rapport van de commissie wordt nu op verzoek van de OESO vertaald in het Engels. In Nederland doen nu 40.000 mkb-ondernemingen mee, ik denk dat er over tien jaar substantieel meer mkb-bedrijven meedoen. Maar nu maakt de Belastingdienst op basis van het rapport even pas op de plaats en wordt hij eerder strikter dan soepeler. In de toekomst gaan we naar een aangifte-en-afdrachtsysteem op basis van gecertificeerde aangifteprocessen met ketentoezicht.’
Hoe ziet het beroep van de belastingadviseur er dan uit?
‘De maatschappij zal een grotere greep willen op de belastingadviseur. De druk om van de belastingadviseur een wettelijk erkend beroep te maken zal groter worden. Er komt misschien een vorm van extern toezicht, net als bij andere beroepsgroepen. Maar het beroep moet wel vrij blijven. De belastingadviseur moet geen ambtenaar worden.’