Wetsvoorstel mediation zo zo

De indiener van het initiatiefwetsvoorstel voor mediation ziet een enorm marktpotentieel voor deze vorm van conflictoplossing. Maar in belastingzaken wordt die belofte tot nu toe niet ingelost. Diana van Hout, die promoveerde op dit onderwerp, gelooft er niet zo in en heeft haar bedenkingen bij het wetsvoorstel.

Kort nadat u uw proefschrift had voltooid, diende VVD-kamerlid Ard van der Steur een initiatiefwetsvoorstel in om mediations en mediators wettelijk te reguleren, ook voor belastingzaken. Sprong u een gat in de lucht?

‘Niet echt. Van der Steur zei dat hij een enorm marktpotentieel ziet voor mediation, maar dat zie ik niet. Het aantal mediations dat de belastingrechter initieert, loopt terug. En het aantal interne mediations bij de Belastingdienst blijft ver achter bij het aantal van 125 per jaar dat de Belastingdienst als maximum had gesteld. (zie Aantal mediations gering) Met de wettelijke regulering creëer je een pseudo-juridische procedure in plaats dat je mensen stimuleert zelf oplossingen te vinden.’

Is juridisering een bedreiging voor mediation in belastingzaken?

‘In de fiscaliteit krijg je er allerlei nieuwe problemen door. De geheimhoudingsplicht uit het wetsvoorstel sluit niet aan bij de geheimhoudingsplicht voor belastingambtenaren. Als een belastingambtenaar bijvoorbeeld tijdens het mediationproces kennis krijgt van strafbare feiten is hij op grond van allerlei wetten vaak verplicht daarvan aangifte te doen of die feiten te melden. Zo kan een belastingplichtige vertellen dat hij permanent woont in een recreatiewoning. Omdat dat niet mag, moet de belastingambtenaar dan aan de gemeente melden dat de recreatiewoning als hoofdverblijf dient. Ik heb wel tweeënvijftig verschillende wettelijke regelingen gevonden waarin een meldingsplicht voor belastingambtenaren staat. Je weet als belastingplichtige dus nooit of het vertrouwelijk blijft wat je in een mediation verklaart.’

Dat klinkt als een waarschuwing.

‘Dat is het ook. Je kunt er niet frank en vrij verklaren.’

Voor u is het wetsvoorstel niet nodig?

‘Nee. Je hebt allerlei regelgeving die niet goed op elkaar aansluit. Over al die regelgeving legt het wetsvoorstel nog een extra juridische laag, waardoor de complexiteit toeneemt. In het fiscaal recht is al heel veel mogelijk om afspraken te maken bij geschillen. Je kunt je dus afvragen of zo’n wetsvoorstel van 130 pagina’s nut heeft.’

Wie zit er dan wel op te wachten?

‘Er zijn ontzettend veel mediators in allerlei rechtsgebieden, zij vormen een sterke lobbygroep. Voor echtscheiding en burenruzies kan mediation fantastisch werken, maar in fiscale zaken niet altijd.’

Oppassen

U heeft 149 dossiers van afgeronde mediations met de Belastingdienst bekeken. Werkt het goed?

‘Ik heb alleen dossiers bekeken uit de pilot bij de Belastingkamer van het Gerechtshof Arnhem en een aantal mediations bijgewoond.’

En?

‘Daar werden dingen uitgelegd en uitgesproken, alsnog informatie uitgewisseld en conflicten opgelost. De mediations waren meestal heel positief. In de dossiers die ik heb bestudeerd, vond ik het soms alleen raar dat de belastingplichtige zonder meer akkoord ging met de voorstellen van de Belastingdienst. Ik kon in het dossier niet zien of er een gemachtigde bij was. Maar het zette me wel op het spoor dat je als belastingplichtige moet oppassen. Zo’n mediator neemt je niet in bescherming, dat doet een rechter wel.’

Oppassen met de Belastingdienst?

‘Ja. In een mediation zei een ambtenaar van de Belastingdienst bijvoorbeeld  dat hij geen discretionaire bevoegdheid had om de boete te verlagen. De belastingplichtige dacht “dat is dan zo” en ging toen maar akkoord. Bij de rechter had hij strafverminderende omstandigheden kunnen aanvoeren. Maar door akkoord te gaan met het voorstel liet hij de kans op een betere uitkomst in beroep varen. Je moet zelf dus goed weten wat je rechten en plichten zijn als je akkoord gaat.’

Vindt u mediation daarom niet zo geschikt voor kleine zaken?

‘Ik kan niet bij voorbaat zeggen voor welke zaken mediation wel en niet geschikt is. Bij kleine zaken zie je vaak dat de Belastingdienst het besluit beter uitlegt , maar niet aanpast. Achter een geschil over 5 euro kan echter een hele principiële kwestie schuilgaan die volledig kan escaleren. Die kun je dan het best in een bredere context oplossen. Het voordeel van mediation is dat een mediator veel breder naar een conflict kijkt dan de rechter. Die abstraheert het conflict tot een juridisch geschil en komt soms met een uitspraak die niet aansluit bij wat nu werkelijk belangrijk is voor de partijen.’

Leent mediation zich wel voor juridische vragen?

‘Ja, je kunt in mediation ook rechtsvragen beantwoorden. Er was een vader die de kosten van levensonderhoud van zijn studerende dochter niet mocht aftrekken. Tijdens de mediation bleek dat hij de kosten als studiekosten had moeten verantwoorden in de aangifte van zijn dochter. Daarmee eindigde het geschil over een juridische vraag. De rechter zou het beroepschrift ongegrond hebben verklaard.’

Horizontaal toezicht

Horizontaal toezicht is ook een manier om juridische escalatie te voorkomen. Past mediation bij horizontaal toezicht?

‘Net als de voorzitter van de Vereniging van Fiscale Mediators vind ik mediation heel geschikt voor grote ondernemingen die met de Belastingdienst van mening verschillen over de uitleg van een horizontaaltoezichtconvenant. Mediation werkt heel goed als de Belastingdienst veel problemen wil tackelen in een complex dossier. Maar dan moet de belastingplichtige wel een goede adviseur hebben.’

Anders waag je je leven?

‘Mediation gaat uit van zelfbeschikking, autonomie en van het idee dat mensen zelf weten hoe ze het moeten oplossen. Bij echtscheidingen en burenruzies weten zij dat meestal wel. In belastingzaken meestal niet en moet je mediation alleen inzetten als de belastingplichtige autonoom genoeg is. Daarom doen ze in de Verenigde Staten vaak pas aan mediation als het financiële belang minstens een paar miljoen is. Terwijl wij in Nederland toch een beetje een geitenwollensokkenbenadering van mediation hebben.’

Het is wel een manier om met de Belastingdienst in contact te komen…

‘Moet je een derde inhuren om een goed gesprek te kunnen hebben met de Belastingdienst? Je wint er al heel veel mee als je professionals traint om breder naar een geschil te kijken. Ik zou mediation exclusiever willen maken. Dat trainen gebeurt overigens al wel en werpt onder meer zijn vruchten af in het contact met mensen die verstrikt raken in het systeem.’

De Belastingdienst belt mensen toch ook al op als zij bezwaar maken?

‘Ja, dat is een hele positieve ontwikkeling. En niet alleen bij de Belastingdienst. Het enige probleem is dat het van bovenaf wordt opgelegd. Uit onderzoek blijkt dat gemeenteambtenaren gewoon een vinkje hadden gezet dat ze hadden gebeld, terwijl ze niet eens het telefoonnummer van de desbetreffende burger hadden. Je hebt niets aan bellen bij bezwaar als ambtenaren de waarde er niet van inzien.’

Critici zeggen over horizontaal toezicht dat het soms op gespannen voet staat met de rechtsgelijkheid. Hoe is dat bij mediation ?

‘Daar zie ik vooralsnog geen gevaar. In het fiscaal recht worden heel veel vaststellingsovereenkomsten gesloten. Voor zo ver bekend treedt de Belastingdienst daarbij niet buiten zijn bevoegdheden en maakt hij geen afspraken die tegen de wet zijn. Wellicht zou dat anders zijn als de Belastingdienst 90 procent van de geschillen via mediation moet afdoen.’

‘Advocate service’

In uw proefschrift pleit u voor onderzoek om de fiscale rechtshulpvoorzieningen vanuit de Belastingdienst te verbeteren: de Belastingplichtigen ‘advocate’ Service.

‘Ik ben zeer onder de indruk geraakt van de Taxpayers Advocate Service in de Verenigde Staten. Dit is een onafhankelijk orgaan binnen de Amerikaanse belastingdienst dat kosteloos opkomt voor de rechten van belastingplichtigen. Het lijkt een beetje op de Nationale ombudsman. Maar omdat de service deel uitmaakt van de IRS kan die beschikken over alle informatie uit de dossiers.

De belastingheffing in de Verenigde Staten is nog veel meer geautomatiseerd dan hier. Soms laat de fiscus daar een inboedel verkopen zonder dat een ambtenaar vooraf ooit met de belastingplichtige heeft gesproken. Met deze service wil de IRS de compliance vergroten. En de TAS levert belangrijke informatie op om de service van de Belastingdienst te verbeteren.’

Moet dat niet meteen worden meegenomen in het wetsvoorstel?

‘Nee, daar is het idee nog te pril voor. En ik wil ook voorkomen dat er allerlei procedures voor worden bedacht. Soms moet je dingen informeel houden. De Belastingdienst kan beginnen met de informatievoorziening te verbeteren.’

Wat zou u belastingadviseurs willen aanraden?

‘Als er verschillende belangen spelen, kan mediation een goede manier zijn om het conflict op te lossen.  Je hoeft als adviseur niet bang te zijn voor mediation, maar moet wel de vinger aan de pols houden. Je moet vooraf met de cliënt bespreken waarover je het wilt hebben en wat je wilt bereiken. De kwaliteit van de mediation hangt erg af van de kwaliteit van de mediator. Je hebt er soms rare types tussen. Desalniettemin zijn de mediators die de Belastingdienst inzet en de rechterlijke macht aandraagt over het algemeen deskundig. Dit blijkt ook uit de waardering, want de meeste partijen zijn erg tevreden over die mediators. Bovendien is mediation vrijwillig. Je kunt er altijd uitstappen.’

 

Aantal mediations gering

De Belastingdienst mikt op 125 interne mediations per jaar, maar haalt dat aantal bij lange na niet. In de beginjaren (2005-2007) waren er in totaal 80; in 2011 en 2012 waren er 97 resp. 75.

In Canada deed de Belastingdienst sinds 1999 slechts één mediation. De aantallen bij de Amerikaanse Belastingdienst liggen tussen Canadese en Nederlandse in. Wel inde de IRS 14,2 miljard dollar via interne mediations.

De Nederlandse rechtbanken hebben van 2009 tot en met 2012 in totaal 1087 mediations in belastingzaken aangezwengeld, waarvan er 1079 zijn afgerond. In zeven tot acht op de tien gevallen worden partijen het geheel of gedeeltelijk met elkaar eens. Voor zo ver bekend liggen de cijfers over 2013 een stuk lager. Vanaf 2011 is het aantal rechterlijke verwijzingen naar mediation in belastingzaken ‘dramatisch’ gedaald van grofweg 500 naar 45 zaken per jaar. Ook het slagingspercentage loopt wat naar beneden.